Новини
Останні події, новини зі світу юриспруденції,
інформаційні статті
14.04.2020
АВТОР: Борис Бабін

«Правові стандарти та практика притягнення до відповідальності за порушення правил карантину» – Борис Бабін, д.ю.н., професор, науковий радник АО «Barristers»

Правові стандарти та практика притягнення до відповідальності за порушення правил карантину

Поширення в Україні пандемії коронавірусної хвороби (COVID-19) призвело до істотної зміни нормативних механізмів у сфері захисту населення від інфекційних хвороб.  Такі зміни полягали насамперед у трансформації чисельної кількості законів законом України від 17 березня 2020 р. № 530-IX (чинний з цього ж дня), який у свою чергу був доповнений законом від 30 березня 2020 р. № 540-IX, що набув чинності 02 квітня 2020 р.

Додатково ці зміни полягали у схваленні Кабміном значної кількості нормативних актів з протидії пандемії COVID-19, де встановлювалися конкретні обмеження та вказівки, як на рівні держави так й стосовно окремих регіонів або питань.  Зокрема до таких актів належать вже опрацьовані експертами «Barristers» в березні та й пізніші постанови уряду, зокрема від 11 березня 2020 р. № 211 (із змінами у постановах від 16 березня 2020 р. № 215, від 20 березня 2020 р. № 242, від 25 березня 2020 р. № 239, від 29 березня 2020 р. № 241, від 02 квітня 2020 р. № 255), від 20 березня 2020 р. № 224, № 225 (із змінами від 29 березня 2020 р. № 248) та № 226, від 23 березня 2020 р. № 228 та № 246, від 25 березня 2020 р. № 245 та № 256,  від 08 квітня 2020 р. № 262, № 267 та № 269.

Також це розпорядження уряду від 14 березня 2020 р. № 291-р, від 18 березня № 318-р та № 319-р, від 20 березня 2020 р. № 322-р, № 323-р, № 324-р, № 325-р та № 326-р, від 23 березня 2020 р. № 333-р, № 337-р та № 339-р від 08 квітня 2020 р. № 389-р та інші. Крім актів уряду відповідні регулятори схвалюються наказами Мінохоронздоров’я, актами обласних та районних держадміністрацій, рішеннями органів місцевого самоврядування. Крім того нормативно-технічні акти схвалює Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (прикладом рішення від 10 березня 2020 р.) та регіональні комісії, головний санітарний лікар тощо. Додатково органи виконавчої влади надають роз’яснення щодо вищевказаних актів.

Відповідальність за порушення правового режиму карантину слід поділити на спеціальну, що й раніше існувала у вимірі дисциплінарної та кримінальної для спеціального суб’єкту настає для медиків та службових осіб, та особливу, запроваджену наразі.

Адже закон від 17 березня 2020 р. № 530-IX включив у Кодекс про адміністративні правопорушення (КпАП) нову ст. 44-3, за якою порушення правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених Законом України «Про захист населення від інфекційних хвороб», іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами, – тягне за собою накладення штрафу на громадян від однієї до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб – від двох до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Також цим законом було змінено редакцію ст. 325 Кримінального кодексу, за якою порушення правил та норм, встановлених з метою запобігання епідемічним та іншим інфекційним хворобам, а також масовим неінфекційним захворюванням (отруєнням) і боротьби з ними, якщо такі дії спричинили або завідомо могли спричинити поширення цих захворювань, карається штрафом від тисячі до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на той самий строк (ч. 1), а ті самі діяння, якщо вони спричинили загибель людей чи інші тяжкі наслідки, караються позбавленням волі на строк від п’яти до восьми років (ч. 2).

Звісно наразі судової та навіть слідчої практики за ст. 325 КК ще немає, але ось первинний масив судових рішень за ст. 44-3 КпАП, протоколи за якою мають складати співробітники Нацполіції, а постанови – схвалювати судді, вже придатний для користування юристами.

Фахівці вже зробили узагальнення відповідних судових рішень станом на 6 квітня 2020 р. тобто за перші три тижні дії цієї новели, ними було виявлене в Єдиному державному реєстрі судових рішень 402 постанови судів з питань притягнення до адміністративної відповідальності за ст. 44-3 КУпАП. Значна частина цих рішень носила процедурний характер та стосувалася постанови про об’єднання матеріалів справ, самовідводів судді, розподілу справи у інший суд та передачі справи за підсудністю тощо; по суті було виявлене 367 постанов суддів.

Переважна більшість, 212 постанов суддів стосувалося повернення матеріалів адміністративної справи до органів Національної поліції для належного оформлення. Така статистика свідчить про низку факторів: очевидну низьку якість оформлення поліцейськими протоколів про адміністративні правопорушення за ст. 44-3 КУпАП, розуміння суддями як мінімум істотного ризику неконституційності або неконвенційності окремих запроваджених карантинних заходів.

Водночас бачимо масове небажання суддів при цьому виносити, за умов відсутності сталої практики та роз’яснень вищих судових інстанцій, рішень про закриття справи через відсутність події і складу адміністративного правопорушення. Але саме таке єдине правомірне рішення судді мало б випливати з вимог п. 1 ч. 1 ст. 247, п. 3 ч. 1 ст. 284 КУпАП, адже загалом самої можливості постанови про «повернення матеріалів адміністративної справи» ст. 284 та інші норми КУпАП не передбачає, й тут судді традиційно надмірно широко тлумачать ст. 256 КУпАП.

Водночас й повертаючи матеріали адміністративної справи за ст. 44-3 КУпАП судді часто роблять мотивування, яке стосується як питання належного правового урегулювання карантинних заходів, так й потреби дотримання стандартів прав людини.

Зокрема з цих 212 досліджених фахівцями постанов як мінімум 69 містили мотивування, у якому насамперед вказувалося про те, що норма статті 44-3 КУпАП носить бланкетний характер, а тому серед ознак суті такого адміністративного правопорушення обов’язково повинно бути посилання на конкретний нормативно-правовий акт, яким встановлюються відповідні правила, та якого не дотрималась особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, порушивши тим самим законодавчі приписи.

Також у низці постанов вказувалося, що неконкретність формулювання суті адміністративного правопорушення позбавляє відповідну особу права здійснювати предметний захист та порушує її процесуальні права.

Окремі судді, як це можна побачити у справах 725/1627/20 та 592/3932/20, закривали справу посилаючись як на практику ЄСПЛ, так й на потребу дотримання принципу законності за ст. 7 КУпАП.

Водночас судді масово повертали матеріали суто з процедурних питань, констатуючи, що у матеріалах справи відсутні характеризуючі дані на особу, яка притягається до адміністративної відповідальності, що у протоколі не вказана суть правопорушення та які саме дії вчинила особа при порушенні карантину. Підставою повернення слугувала навіть й кваліфікація правопорушення за «ч. 1 ст. 44-3 КУпАП», адже ця новела насправді не має частин статті.

Втім, частина суддів все ж вирішила схвалювати за матеріалами постанови в цілому відповідно до вимог КУпАП.

Зокрема слід вказати на виявлені 17 постанов у яких судді закрили провадження у зв’язку з малозначністю скоєного правопорушення, при цьому у 10 випадках суд обмежився усним зауваженням на виконання ст. 22, п. 3 ч. 1 ст. 284 КУпАП (додамо, що закрити справу за малозначущістю без зауваження КУпАП насправді не дозволяє).

Також у 106 випадках судді схвалили постанови про закриття провадження за ст. 44-3 КУпАП, в зв’язку з відсутню складу адміністративного правопорушення або в зв’язку з відсутністю події і складу адміністративного правопорушення за п. 1 ч. 1 ст. 247, п. 3 ч. 1 ст. 284 КУпАП. Основним аргументом таких рішень було спирання суду на норми ст. 62 Конституції України, за якими усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь.

Загалом оцінка проваджень за ст. 44-3 КУпАП через призму презумпції невинуватості вбачається вірним підходом суддів, адже через потужний розмір штрафу понесена особою відповідальність у вимірі стандартів ст. 6 ЄКПЛ та практики ЄСПЛ буде визначатися саме як кримінальна.

Потребу застосування у цих справах презумпції невинуватості судді зазначали у першу чергу саме через практику ЄСПЛ, таку як рішення у справі «Авшар проти Туреччини» та інші (справи 180/460/20, 214/2191/20 та 497/428/2020), а застосування презумпції невинуватості до адміністративно-деліктного провадження через рішення ЄСПЛ у справі «Кадубец проти Словаччини» (справа 753/5394/20).

Застосування у справах за ст. 44-3 КУпАП презумпції невинуватості судді підкріплювали й посиланнями на рішення Конституційного Суду 2015 року № 5-рп/2015 щодо тлумачення ч. 1 ст. 276 КУпАП та враховуючи, що КУпАП «має каральну направленість» (справа 713/489/20).

Також судді вказували на суперечність практиці ЄСПЛ ситуацій притягнення особи до відповідальності за загальними тезами протоколу, у вимірі рішення «Малофєєва проти Росії» та перекладання на суд обов’язку пошуку доказів вини особи, у вимірі рішення «Карелін проти Росії» (справа 335/2515/20), рішень «Тейксейра де Кастро проти Португалії» та «Шабельник проти України» (справа 725/1627/20), важливості заяв у суді особи, яку притягають до відповідальності, у вимірі рішення «Еркапіч проти Хорватії» (577/1105/20).

Також у низці проваджень, що стосувалися порушень карантинних вимог суб’єктами господарювання, судді відмовлялися визначати окремого робітника такого суб’єкту господарювання належним суб’єктом вчинення порушення.

Варто вказати на застосування суддями принципу правової визначеності, який було порушене через вказівку у протоколі на загальну норму закону про захист населення або через невірну вказівку у протоколі на конкретну норму. Зокрема, у справі 587/572/20 суддею застосовувалися відповідні приписи рішень ЄСПЛ у справах «Ракевич проти Росії», «Церква Бесарабської Митрополії проти Молдови», «Стіл та інші проти Сполученого Королівства» за якими «закон має бути доступним та передбачуваним, що стосується його наслідків, тобто вираженим із достатньою точністю, щоб дати змогу особі в разі необхідності регулювати його положеннями свою поведінку», та припис ЄСПЛ у справі «Доменічіні проти Італії» за яким «національне законодавство має з достатньою чіткістю визначати межі та спосіб здійснення відповідного дискреційного права, наданого органам влади, щоб забезпечувати громадянам той мінімальний рівень захисту, на який вони мають право згідно з принципом верховенства права в демократичному суспільстві», а також приписи рішень щодо правової визначеності Конституційного суду 2010 р. у № 17-рп/2010 та 2005 р. № 5-рп/2005.

Цікаво, що окремі судді на користь особи, щодо якої складене протокол, ураховували роз’яснення, надані органами влади із застосування карантинних заходів. Так, у справі 713/489/20 з метою доведення відсутності факту правопорушення суддя згадує лист від 26 березня 2020 р. Міністра розвитку економіки, торгівлі з роз’ясненнями підпункту 3 пункту 2 урядової постанови № 211.

Загалом з 367 постанов суддів фахівцями було виявлене 32 постанови, у яких осіб визнано винними у скоєнні правопорушення за ст. 44-3 КУпАП. Вони стосувалися різних порушень карантинних вимог фізичними особами у сфері торгівлі, перевезень, користування засобами захисту тощо. Цікаво, що низка притягнутих до відповідальності осіб вчиняла забороненою урядовою постановою № 211 діяльність (торгівля садовим насінням, робота ломбарду), яка потім була дозволена через зміни цієї постанови. Та лише у окремих випадках судді за клопотанням особи, яку притягують до відповідальності виносили рішення про розстрочку виконання штрафу до завершення карантину (справа 371/287/20).

Частка постанов суддів вкрай узагальнене та водночас стисло описує зміст норм, які порушила особа (справа 447/797/20), що явно не відповідає конвенційним стандартам та й вимогам КУпАП, а переважна більшість посилається на порушення особою саме норм актів уряду щодо карантину.

Окремі постанови також згадують й про порушення особою рішень конкретних органів самоврядування, схвалених на виконання карантинних вимог (справи 591/1906/20, 930/742/20 та інші). Це вбачається вірним підходом суддів, адже вони тим самим додатково спираються на ст. 5 КУпАП, за якою сільські, селищні, міські, обласні ради мають право приймати в межах, що визначаються законами, рішення з питань боротьби зі стихійним лихом і епідеміями, які передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність.

Водночас цікавим рішенням судді слід вважати пізнішу постанову від 8 квітня у справі 717/422/20, де справу було закрите через застосування суддею ст. 8 закону «Про захист населення від інфекційних хвороб», за якою фінансування профілактичних і протиепідемічних заходів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів, а у випадках, передбачених законом, – за рахунок коштів підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, а також коштів фізичних осіб.

Як було зазначене суддею, у матеріалах справи відсутні, докази, які б підтверджували, що відповідна особа згідно до закону за власні кошти зобов’язана придбати чи виготовити засіб індивідуального захисту, зокрема респіратор або захисну маску, чи йому було профінансовано витрати на придбання чи виготовлення засобів індивідуального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів і при таких умовах вона порушила заборону перебувати в громадських місцях без вдягнутих засобів індивідуального захисту, зокрема респіратора або захисної маски, у тому числі виготовлених самостійно.

Крім того, додавалося у рішенні, на даний час в Україні не визначені відповідні медичні критерії та не прийняті нормативно правові акти, щодо випадків та необхідності носіння засобів індивідуального захисту, зокрема респіратора або захисної маски для захисту органів дихання, у тому числі виготовлених самостійно громадянами.

Отже, ґрунтуючись на нормах ЄКПЛ, практиці ЄСПЛ, вимогах КУпАП та зважаючи на законодавство, відомчі та локальні акти з питань протидії пандемії коронавірусної хвороби стороні захисту варто вживати наступний алгоритм представництва інтересів особи щодо якої складають протокол за ст. 44-3 КУпАП та розглядають відповідну адміністративну справу в суді.

На етапі складання протоколу вкрай важливим є не вчинення особою дій, які можуть бути визначені як інші, більш обґрунтовані законодавчо правопорушення (непокора співробітнику міліції, дрібне хуліганство, порушення правил благоустрою тощо).

Також варто пам’ятати про презумпцію невинуватості, що має бути застосованою судом, тому пояснення з боку особи, щодо якої складається протокол мають містити лише ті обставини що виключають або становлять істотний сумнів у факті правопорушення.

Прикладом це стосується ролі особи як працівника у суб’єкта господарювання, вчинення дій у місці, яке не є громадським тощо.

Особі варто, за умов такої позиції, фіксувати у протоколі незгоду з власною виною та вказувати на малозначущість інциденту. Якщо ж протокол складається через не користування засобами індивідуального захисту обов’язково варто вказувати ненадання таких засобів з державних або муніципальних джерел.

У судовому засіданні особі щодо якого складене протокол та його захисту варто вимагати на чітку кваліфікацію норми закону чи підзаконного акту, акту місцевого самоврядування, що схвалений на його підставі, який порушене.

При цьому нормативно-технічні акти або роз’яснення актів мають братися судом до уваги виключно якщо вони пом’якшують стан особи.

Також необхідно наполягати на застосуванні судом як презумпції невинуватості, так й принципу юридичної визначеності.

Особливу увагу слід приділити відповідності конкретної норми підзаконного акту, порушення якої вказується у протоколі, Конституції України, ЄКПЛ та практиці ЄСПЛ.

За реальних перспектив визнання судом факту правопорушення стороні захисту варто надавати докази малозначущості події та клопотати про розстрочення виплати штрафу.

Джерело: BARRISTERS
849
ВСІ НОВИНИ НАСТУПНА НОВИНА