Протягом тривалого часу в українському законодавстві існувала системна прогалина, що дозволяла реалізовувати корупційні, непрозорі та економічно невигідні для держави проєкти забудови на землях державної та комунальної власності. Законопроєкт № 14038 «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення будівництва об'єктів на державних та комунальних землях на умовах публічно-приватного партнерства» є цілеспрямованою законодавчою ініціативою, що має на меті ліквідацію цього недоліку. Розглянемо сутність запропонованих змін, їх потенційну ефективність та ризики, які вони можуть створити.

Проблема непрозорого землекористування

В основі проблеми, яку вирішує законопроєкт, лежить архаїчний правовий інститут — право постійного користування земельною ділянкою. Цей релікт радянської правової системи надавав державним та комунальним підприємствам контроль над часто високоліквідними земельними активами, не встановлюючи при цьому чітких ринкових механізмів для їх комерційного використання. Це створювало підґрунтя для зловживань, які реалізовувались через укладення так званих «інвестиційних договорів» або «договорів про спільну діяльність».

Механіка такої схеми була простою та ефективною. Державне чи комунальне підприємство, як постійний користувач землі, укладало з приватним забудовником договір, за яким останній за власні кошти здійснював будівництво, а збудовані площі розподілялися між сторонами. Ключова перевага такої схеми для її учасників полягала у можливості повністю уникнути конкурентних процедур. Забудовник обирався не за найкращою ринковою пропозицією, а на підставі непрозорих домовленостей. Це призводило до вкрай нерівномірного розподілу активів, коли, як свідчить пояснювальна записка до законопроєкту, частка держави у збудованому об'єкті могла становити лише 5-8%, що фактично було формою прихованої приватизації землі за безцінь. Кінцевим результатом іноді ставала повна втрата державою контролю над ділянкою після передачі її новоствореному ОСББ.

Запропонований механізм: перекваліфікація та нікчемність

Центральною новелою є встановлення імперативної норми: будь-який будівельний проєкт на державній чи комунальній землі, що передбачає подальший розподіл збудованих площ між державним підприємством та інвестором, автоматично вважається проєктом публічно-приватного партнерства (ДПП).

Такий підхід повністю змінює парадигму взаємовідносин, адже вибір приватного партнера (забудовника) відтепер має відбуватися виключно на конкурсних засадах, як того вимагає Закон «Про публічно-приватне партнерство». Раніше ж ключова перевага корупційної схеми полягала саме в тому, що такі «інвестиційні договори» юридично не кваліфікувалися як державно-приватне партнерство, що дозволяло уникати будь-яких конкурсних процедур відбору інвестора. Крім того, реалізації проєкту має передувати складний аналіз його економічної ефективності, що є додатковим запобіжником від укладання невигідних для держави угод.

Найбільш дієвим елементом законопроєкту є запровадження жорсткої санкції за порушення встановленої процедури. Договір, укладений в обхід вимог законодавства про ДПП, є нікчемним, тобто недійсним з моменту його укладення. Наслідком такої нікчемності є те, що всі об'єкти нерухомості, споруджені на підставі такого договору, автоматично переходять у власність держави чи громади.

Ця норма функціонує як «отруйна пігулка», створюючи екзистенційний ризик для будь-якого інвестора, який спробує скористатися старою схемою. Потенційна втрата 100% інвестицій робить участь у такій угоді економічно безглуздою, ефективно перекладаючи тягар забезпечення дотримання закону з контролюючих органів на приватний сектор.

Критичний аналіз обраного інструментарію

Попри беззаперечну доцільність ліквідації корупційної прогалини, вибір механізму ДПП як єдиного можливого шляху потребує критичної оцінки. Процедура ДПП є значно складнішою та тривалішою порівняно з ринковими альтернативами. Вона передбачає проведення комплексного аналізу ефективності, складний конкурсний відбір та тривалі переговори, що може займати роки. В результаті держава отримує не прямий фінансовий дохід, а частку в майбутньому проєкті або плату за послуги, що створює відкладену вигоду. При цьому зберігаються значні ризики, зокрема можливість корупційних зловживань на етапі переговорів та складність подальшого адміністрування довгострокового контракту.

На противагу цьому, в Україні вже існує та успішно функціонує більш проста і ринково орієнтована альтернатива — електронні земельні аукціони на Prozorro.Sale. Цей механізм пропонує значно простішу процедуру, що зводиться до підготовки лота та проведення відкритих торгів, і дозволяє завершити процес за кілька місяців. Головною перевагою для держави є отримання максимальної ринкової ціни у вигляді орендної плати чи вартості права забудови одразу, що забезпечує прямі та швидкі надходження до бюджету. Хоча теоретично існує ризик змови на торгах, архітектура системи Prozorro.Sale значною мірою мінімізує таку ймовірність.

Таким чином, безальтернативне застосування процедури ДПП до всіх проєктів забудови може створити ризик надмірної бюрократизації та відлякати значну частину інвесторів, що є особливо чутливим в умовах необхідності повоєнної відбудови, яка вимагатиме швидкості та простоти залучення капіталу.

Потенційні наслідки та «амністія» минулих зловживань через перехідні положення

Окремого та глибокого аналізу потребують перехідні положення законопроєкту. Формально вони закріплюють фундаментальний правовий принцип tempus regit actum (закон не має зворотної дії в часі), встановлюючи, що договори, укладені до набрання ним чинності, виконуються на старих умовах. З юридичної точки зору, це є стандартним та очікуваним підходом, спрямованим на забезпечення стабільності цивільного обороту. Однак у контексті боротьби з системною корупційною практикою така норма створює значний моральний ризик та має далекосяжні негативні наслідки.

Фактично, це положення легітимізує та «амністує» всі непрозорі угоди, укладені в минулому, захищаючи їх від дії нових, більш жорстких правил. Це створює парадоксальну ситуацію: закон визнає існуючу практику шкідливою для держави, але водночас закріплює її згубні результати для вже укладених контрактів. Більше того, сам процес публічного обговорення та прийняття такого законопроєкту міг спровокувати так звану «золоту лихоманку». Усвідомлюючи неминуче закриття законодавчої прогалини, зацікавлені сторони могли форсувати укладення договорів на старих умовах, щоб встигнути «заскочити в останній вагон».

Для ілюстрації, уявімо державний науково-дослідний інститут у передмісті Києва, що володіє правом постійного користування на 15 гектарів землі. Дізнавшись про реєстрацію законопроєкту № 14038, керівництво інституту в авральному режимі укладає «інвестиційний договір» із забудовником, за умовами якого інститут отримує 6% майбутніх площ, а решту — приватний інвестор. Навіть якщо після набуття чинності новим законом правоохоронні органи доведуть очевидну збитковість цієї угоди для держави, підстав для її нікчемності саме через порушення процедури ДПП не буде, оскільки на момент укладення договору такої вимоги не існувало. Таким чином, закон, жорстко караючи майбутні порушення, опосередковано створює безпечну гавань для бенефіціарів попередніх схем, що підриває суспільне відчуття справедливості та довіру до ефективності правосуддя.

Поточний статус законопроєкту

Законопроєкт № 14038 був зареєстрований у Верховній Раді України 15 вересня 2025 року. Після реєстрації його було передано на розгляд керівництву парламенту, а згодом, 17 вересня 2025 року, направлено до головного комітету — Комітету Верховної Ради України з питань економічного розвитку. Згідно з останньою наявною інформацією, станом на 18 вересня 2025 року законопроєкт перебуває на стадії опрацювання в комітеті. Це означає, що профільний комітет вивчає документ, готує свої висновки та рекомендації для подальшого розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради.

Підсумовуючи

Законопроєкт № 14038 є важливим і необхідним кроком, що створює потужний та дієвий запобіжник проти корупційних практик у сфері забудови публічних земель. Норма про нікчемність угод робить продовження старих схем практично неможливим, що є його беззаперечною перевагою. Для бізнесу це означає неминучість переходу до функціонування виключно у прозорому та конкурентному правовому полі.

Водночас, безальтернативне обрання складної моделі ДПП як єдиного інструменту може виявитися невиправданим і уповільнити реалізацію проєктів, збільшивши транзакційні витрати. Більш збалансованим підходом могло б стати впровадження гнучкої моделі, що надавала б державному партнеру вибір: використовувати ДПП для складних інфраструктурних проєктів, а для стандартних девелоперських завдань застосовувати прості та швидкі ринкові механізми, як-от аукціони на Prozorro.Sale. Такий підхід дозволив би не лише ефективно подолати корупцію, але й зберегти сприятливий інвестиційний клімат в країні.