"Іхтамнет, зате з правом вето. Як Росія забула вступити до ООН" - науковий радник АО «BARRISTERS» Борис Бабін

Росія з 1991 року так і не оформила належним чином своє членство в ООН - не кажучи вже про постійне членство в Раді Безпеки.

Нещодавні чергові спроби держави-агресора використати майданчик Ради Безпеки ООН для політичних провокацій у черговий раз сприяли активному обговоренню формального та фактичного місця РФ в ООН. Зокрема для багатьох наразі стало справжнім відкриттям те, що в Статуті ООН, як в основоположному акті цієї організації, є багато про особливі права в облаштуванні світового правопорядку п'ятьох прямо названих постійних членів Ради Безпеки, включаючи СРСР, але при цьому – немає ніякої згадки про Російську Федерацію.

Можливі пояснення щодо складної процедури відповідної зміни тексту Статуту, врегульованої його ст. 109, насправді неприйнятні, адже починаючи з дня схвалення у Сан-Франциско Статут ООН успішно змінювався тричі – а саме у 1962, 1971 та 2005 роках. Останні зміни стосувалися прибирання з тексту Статуту згадок про «ворожі держави», адже не слід забувати, що ООН – це організація в першу чергу переможців Другої світової, а вже потім – держав, які в наступному до них приєдналися. Зміни 2005р. обговорювалися в системі ООН ціле десятиріччя і в принципі ніщо не мешало ув'язати з ними заміну в тексті Статуту «СРСР» на «РФ», але цього не сталося – ані у 2005 році ані пізніш. Отже, йдеться не про якийсь там технічний недолік тексту Статуту, а про серйозну політичну та правову проблему, у глибини якої досі мало хто заглиблювався.

Російська версія розвитку подій 1991-1992 років, за якими російські дипломати замінили в ООН радянських (чи перш за все перетворилися з радянських на російських) вже стала класичною. Вона посилається на факт мовчазного сприйняття ООН та державами-членами ООН листа Президента РСФСР від 24 грудня 1991 року № Пр-2338, в якому Генсека ООН було поінформовано, що членство СРСР в ООН, зокрема в Раді Безпеки та інших органах та установах системи ООН «продовжується» Російською Федерацією (РРФСР), та не просто так, а «за підтримки країн СНД».

На цій тезі у листі ґрунтувалося прохання до Генсека замість назви «СРСР» вживати назву «РФ» (де саме та як, до речі, не вточнювалося). Також лист № Пр-2338 містив декларацію про те, що РФ нібито «повністю зберігає відповідальність за всі права та обов'язки СРСР» згідно з Уставом ООН, включаючи фінансові, та виклала вимогу сприймати представників СРСР в ООН як представників РФ. Парадоксально, але саме про цей лист як основу членства РФ «при підтримці 11 країн – членів СНД» йдеться й на офіційному сайті ООН.

Вже дещо пізніш, 13 січня 1992 року, МЗС РФ надіслав через акредитовані у Москві посольства до іноземних урядів ноту, в якій декларувався намір РФ реалізовувати права та виконувати обов'язки, що випливають з міжнародних договорів СРСР та містилося прохання розглядати РФ як бік міжнародних договорів замість СРСР. Це пропонується розуміти як пояснення виконання РФ

Статуту ООН, який Росією ніколи не підписувався та не ратифікувався. Отже, згідно з цією версією, всі повноваження РФ в ООН ґрунтуються на аркуші 1991 р., який був наданий до ООН від імені одного державного утворення (РСФРР) на користь іншого державного утворення (РФ). Обидві ці державні утворення на момент його подання не були членами ООН та не були учасниками Статуту ООН (прикладом на відміну від Української РСР). Більше того, на дату подання аркуша № Пр-2338 ані РСФРР ані РФ не були незалежними державами, бо, на відміну від союзних республік, Росія тоді не проголошувала акт про власну незалежність, обмежившись у 1990 році декларацією про державний суверенітет. Власне й перейменування РСФРР у РФ відбулося не раніше 25 грудня 1991 року (закон РСФРР № 2094-1), а визнання незалежності РФ де-факто з боку суб'єктів міжнародного права розпочалося не раніше 26 грудня 1991 р. Отже й сама суб'єктність подання аркуша № Пр-2338, надісланого до цих подій, викликає значні питання.

З іншого боку, лист № Пр-2338 згадує про «підтримку країн СНД» як фактично про єдину політичну та правову основу вимог та прохань, що в ньому викладаються. Водночас жодного нормативного підтвердження наявності такої підтримки на момент подання цього листа не було. Адже у фундаментальній Угоді про утворення СНГ між Білоруссю, РФ та Україною від 8 грудня 1991 р. нічого не йшлося про відповідну підтримку, акт у ст. 12 лише містив лише тезу про те, що три держави «гарантують виконання міжнародних зобов'язань, що випливають для них з договорів та угод колишнього СРСР». Тобто саме йшлося про спільне чи окреме виконання цих обов'язків трьома державами, а – не виключно Росією. Нагадаю, що Україна ратифікувала Угоду від 8 грудня 1991р. парламентською постановою від 10 грудня 1991р. № 1958-XII (оприлюднена 13 грудня), яка містила істотні застереження до тексту, зокрема щодо потреб консультацій держав СНД у сфері зовнішньої політики України. Далі починається історія розширення СНД через схвалення в Алма-Аті протоколу від 21 грудня 1991 року та включення до СНД пострадянських республік, крім держав Балтії та Грузії (це важливе). Дійсно після підписання пострадянськими державами цього протоколу того ж дня було схвалено «рішення заради голів держав СНД» у якому «держави СНД підтримують РФ для того, щоб вона продлила членство СРСР ООН, включаючи постійне членство в Раді Безпеки та інших міжнародних організаціях». Водночас виник очевидний правовий казус, адже протокол набув чинності для «нових» держав СНД за мірою його ратифікації, що розтягнулася до 1994 року.

Зокрема, з одинадцяти країн, що підписали протокол від 21 грудня, на підставі якого того ж дня і з'явилося сумнозвісне «рішення заради голів держав СНД», до дати надсилання аркуша президента РСФСР до ООН його спіткало ратифікувати лише Казахстан. Україна ж узагалі ніколи не ратифікувала протокол від 21 грудня, а низка пострадянських держав ратифікувала угоду від 8 грудня без згадки про ратифікаційні документи протоколу. Сам протокол від 21 грудня узагалі не містив у собі відомостей про годину та умови його набрання чинності, що звісно ситуацію аж ніяк не упрощувало.

Такий жахливий юридичний безлад з утворенням СНД, із силою відповідних актів та членством держав у Співдружності призвів до маловідомого, але чинного рішення Економічного суду СНД від 31 березня 1994 р. №02/94. За ним (і це дуже важливо) «держави є засновниками СНД з моменту ратифікації кожною з названих держав Угоди від 8 грудня 1991 року». Таким чином, де-юре, згідно з датами ратифікацій, станом на схвалення «рішення заради голів держав СНД» та надсилання до ООН листа Президента РСФСР № Пр-2338 у СНД було лише три та чотири учасники відповідно, тобто – явна меншість від загальної кількості держав -засновників. До речі, згідно з рішенням Економічного суду СНД № 02/94, Україна є лише державою-засновницею СНД, але так і не набула статусу держави-члена цієї структури. Чи можна вважати Україну «державою СНД» у контексті аркуша Президента РСФСР в ООН – питання повністю відкриті. Отже, у листі № Пр-2338 Президент РСФСР не мав права посилатися на якусь спільну позицію держав СНД, бо на дату його відправлення такої позиції юридично для більшості пострадянських країн ще не було. Та не існувало й самої категорії «держава СНД»

Нагадаю, що навіть якщо не зважати на вищенаведену чехарду та поспішку з відправкою листа до ООН, і юридично повноцінні «рішення заради голів держав СНД» не є міжнародними договорами. Прикладом, на відміну від установчих документів СНД, таке «рішення голов» від 21 грудня про найважливіше питання підтримки статусу РФ у Радбезі жодною з пострадянських держав не ратифікувалося. Більше того, таке рішення не було одноголосним не тільки юридично, а й політично. Адже не лише країни Балтії не взяли участі у «делегуванні» 21 грудня 1991р. РФ може заміщати СРСР в ООН, але й Грузія. І якщо Естонія, Латвія та Литва не вважали себе частиною СРСР та не претендували на вирішення його подальшої долі, то позиція Грузії, як однієї з шести держав-засновниць СРСР у 1924 році, тут політично вбачається невід'ємною. Її неучасть у переговорах у Алма-Аті прямо свідчить про відсутність консенсусу між правонаступниками СРСР щодо ролі РФ в ООН навіть на політичному рівні.

Таким чином лист Президента РСФСР № Пр-2338 не тільки страждав на відсутність логіки та не спирався на правові факти, він узагалі був прямою брехнею. Також варто вказати про заяву Комітету конституційного контролю СРСР від 11 грудня 1991 р., схвалену за підсумками Угоди про утворення СНД, в цьому акті вказувалося, що «припинення існування СРСР як суб'єкта міжнародного права та його заміна об'єднанням, що не є державою, ставити під питанням збереження його прав, пов'язаних із статусом СРСР у міжнародному співтоваристві, зокрема частку постійного місця в Раді Безпеки ООН та прерогатив, які з нього випливають». Отже невирішеність проблеми членства СРСР в ООН після утворення СНД підіймали самі вищі органи влади СРСР, які на той момент (та й станом на дату аркуша Президента РСФСР в ООН № Пр-2338) ще діяли.

Насправді ж навіть наявність якоїсь віртуальної міжнародної угоди (якої немає) між пострадянськими державами про підтримку РФ у намірах зайняти місце СРСР у Радбезі та інших установах ООН не мало б імперативного характеру ані для самої ООН ані для її держав-учасниць. Бо на зайняття РФ місця СРСР в ООН потрібна чітко артикульована згода як самої ООН так і її держав-членів – окремо на саме членство РФ в ООН та окремо – на правонаступництво щодо СРСР у повноваженнях у Радбезі. Єдиним шляхом вступу держави до ООН, крім держав засновниць (таких як СРСР чи Українська РСР) згідно з ч. 2 ст. 4 Статуту ООН є схвалення відповідної постанови за рекомендацією Ради Безпеки ООН, чого щодо прийняття РФ до ООН ніколи не відбулося.

Водночас є практика прийняття в ООН інших держав, які утворилися після розпаду соціалістичних федерацій. Наприклад, розподіл Чехословаччини призвів до прийняття до ООН у 1993 р. обох нових держав як нових членів ООН, саме через процедуру голосування Радбезу та Генасамблеї, і зовсім незалежно від попереднього статусу Чехословаччини як засновниці ООН. Розпад СФРЮ на початку дев'яностих привів до схвалення у 1992 р. спеціальних резолюції Ради Безпеки №777 та резолюції Генасамблеї №47/1.

Ці акти визначили, що нова федерація – Союзна Республіка Югославія – не може автоматично продовжувати членство СФРЮ в ООН. Примітно, що РФ проголосувала у Радбезі та Генасамблеї за ці резолюції, які прямо суперечили порядку заходження в ООН самої РФ. У наступному дипломати РФ пояснювали це тим, що правонаступництво Югославії не було тим питанням, «рішення якого в Статуті ООН не передбачено, а саме про наслідки для членства в ООН розпаду тієї чи іншої держави-члена за умови відсутності єдиної думки між правонаступниками цієї держави або між членами організації у цілому».

Отже, наявність різних думок держав щодо правонаступництва членства якоїсь держави в ООН, як стверджують самі росіяни, унеможливлює будь-які варіанти крім голосувань за новостворену державу, як за нового члена організації. І це звичайно не про постійне членство в Радбезі, не про право вето, а просто про членство в ООН. Отже, щоб не було в листуванні Президента РСФРР та Генсека ООН у грудні 1991 року, РФ та ООН не дотрималися, з тих самих годин та досі, процедур членства РФ в ООН.

Окремим питанням стає участь РФ у Статуті ООН, адже Росія цей міжнародний договір ніколи не ратифікувала; при цьому ключовою для визначення того факту, чи є РФ державою-членом Статуту ООН має позиція США, адже саме США є депозитарієм Статуту та мають право самостійно визначати, чи дотримано державами процедуру приєднання до цього документу. Та чи вірити в цьому надважливому харчуванні нотам РФ.

Тут варто нагадати, що ні сам Статут ООН, ні фундаментальна Віденська конвенція про право міжнародних договорів 1969р. нічого нікому не гарантує у сфері правонаступництва. Більше того, ця конвенція у ст. 75 спеціально дозволяє особливі зобов'язання щодо міжнародних договорів, «які можуть виникнути для держави-агресора внаслідок заходів, вжитих відповідно до Уставу ООН у зв'язку з агресією з боку цієї держави».

Профільна Віденська конвенція про правонаступництво держав щодо договорів 1978р. набула чинності лише у 1996р. і хоча була ратифікована Україною від 17 вересня 1992р. № 2608-XII, наразі чинна лише для 24 країн світу, в які не входять ні РФ, ні США. Крім того, за ч. 1 ст. 7 вона не поширюється на випадки правонаступництва, що трапилися до її набрання чинності, а отже незастосовна й до ситуації розпаду СРСР. Водночас і ця конвенція вказує, що якісь там договори від державами-попередниками та наступниками, так само як і односторонні заяви нових держав самі по собі не утворюють ситуації правонаступництва за договором. Більше того, ця конвенція прямо вказує у ст. 16 що правонаступництво за договором, приєднання до якого потребує на згоду інших держав-учасниць, неможливе без такої згоди. Це описує ситуацію із договорами, такими як Статут ООН. Крім того, цей договір 1978 року не поширюється на ситуації збройного конфлікту між державами або окупації їх територій.

Отже виникають питання щодо можливості користування РФ нормами Статуту ООН як международного договору, її членство в Статуті ще підлягає належній оцінці його депозитарієм.

Також можна згадати й про досить екзотичну Віденську конвенцію про правонаступництво держав щодо державної власності, державних архівів і державних боргів 1983 р., яка не набула чинності та є ратифікованою лише сьома державами (зокрема й Україною, з 1992 р.). На цю конвенцію посилається інший договір, який, на відміну від наведених угод, набрав чинності та діяв на момент розпаду СРСР та надсилання аркуша №Пр-2338 Президентом РСФРР до ООН.

Це Договір про правонаступництво щодо зовнішнього державного боргу та активів СРСР від 4 грудня 1991 р. який набув чинності згідно з його ст. 16 з моменту підписання та не потребував ратифікації. Чинність цього документа, на відміну від угод про утворення СНД та актів, що випливали з цих угод на грудень 1991 року є безспірною, вона в подальшому підтверджувалася діями держав, включаючи РФ та Україну, та, наприклад, і додаткову угоду до цього Договору від 13 березня 1992р. Важливість цього Договору для ситуації з ООН полягає в тому, що він, по-перше, ст. 1 включивши будь-які фінансові зобов'язання СРСР перед міжнародними організаціями (зокрема і щодо внесків СРСР до ООН як її члена) до державного зовнішнього боргу СРСР, а по-іншому – розподіливши ці боргові зобов'язання між державами-правонаступниками (України дісталося 16,37% боргів СРСР). Отже прагнення РФ односторонньо вирішувати зобов’язання СРСР перед ООН прямо суперечити цьому досі чинному договору РФ та України.

Таким чином, усі позадоговірні, політичні рішення 21 грудня 1991 р. щодо делегування РФ повноважень на заміщення місця СРСР ООН суперечили на той момент чинним нормам міжнародного права.

Питання чому саме в 1991-1992 роках не лише пострадянські республіки, але й посадові особи ООН та держави-члени організації промовчали щодо такої провокативної дії як лист № Пр-2338 та дозволили РФ явочним порядком, всупереч Статуту ООН та іншим договірним нормам, привласнити собі як членство в ООН, так і статус постійного члена Ради Безпеки ООН має очевидний відповідь. Тоді міжнародним правом знехтували для поточної військово-безпекової доцільності «умиротворення» ядерного гіганта та вочевидь очікуючи на недовге чи формальне незалежне буття пострадянських країн як «зони російських інтересів». Така вчинка насправді підірвала фундаментальні засідки ООН, адже з самого першого голосування від імені РФ а не СРСР у Радбезі, наперекір Статуту, організація втратила окремі риси легітимності.

Юристи-міжнародники звикли пояснювати якійсь суперечні звичайній життєвій чи правничій логіці явища міжнародних відносин тим, що це як би новий «міжнародний звичай». Дійсно, гра РФ у ролі СРСР в ООН затягнулася майже на три десятиліття через мовчазну згоду практично всіх кран світу. Але чи може міжнародний звичай суперечити Статуту ООН та його так творчо доповнювати? Навряд чи. Крім того, всі міжнародні звичаї мають цікаву властивість. Вони можуть змінюватись. При цьому – змінюватися в будь-який момент, коли їх перестануть визначати держави світу або їх значна частина.

Таким чином, сьогодні РФ де-юре не може вважатися учасницею Статуту ООН, членом ООН та постійним членом Ради Безпеки ООН, але де-факто вона успішно користується всіма правами та можливостями цих трьох статусів. Її права в ООН ґрунтуються виключно на певній усталеній практиці, яку хтось може вважати міжнародним звичаєм. Якщо й звісно надалі захоче так вважати, бо така практика може змінитись у будь-яку мить.

Що ж можна робити у цій ситуації? Звісно, наївно було б очікувати, що вже завтра РФ попросити «з промовами на вихід» як із зали Ради Безпеки, так і з самої ООН. Але для якнайшвидшого руйнування практики «російського гостювання» двозначність положення РФ у Радбезі та в ООН в цілому повинна постійно обговорюватися. Як мінімум на експертному рівні, у рамках діяльності всіх можливих механізмів, пов'язаних із Об'єднаними Націями. Звісно із ув'язуванням питання з міжнародними злочинами та порушеннями, які чинить РФ або її керівництво.

Чи варто очікувати якихось системних дій МЗС України, який досі часто у методах роботи та підбору кадрів у Нью-Йорк та Женеву залишається вірним ідеалам НКЗС УРСР? Риторичний питання. Хоча звісно в України, як держави, що по-перше є засновницею СНД, але не є її членом, по-друге – є безспірною ключовою за політичним, соціальним та економічним значенням державою-правонаступницею Союзу, та по-третє – нині є жертвою російської агресії – тут були б максимальні шанси на успіх.

Крім ініціювання всіляких обговорень та політичних дискусій варто було б зробити щонайменше такі речі – чітко повідомити ООН, що Україна, починаючи з 8 грудня 1991 року та досі, ніколи, жодної миті не була «державою СНД» або «державою-членом СНД», що ми не ратифікували протокол від 21 грудня 1991 року та не є учасниками Статуту СНД 1993 року. Також варто було б обговорити питання оплати Україною своїх 16,37% «союзних» членських внесків до ООН, які з 1991 року ця організація за невідомих обставин, всупереч Договору 1991 року, вішає лише на РФ. А власне українські внески в ООН – це зовсім інше, ми їх платили з 1945 року окремо від СРСР та будемо платити окремо завжди. Можливо хоча б політичну оцінку ролі РФ в ООН зробити і Грузія (зважаючи на вищевикладене, та її статус як засновника СРСР та не-члена СНД наразі), а також країни Балтії. Ці три держави не є правонаступниками СРСР, але, як на мене, мають право голосу в визначенні прийнятності, щонайменше для себе, ролі РФ як «держави-підовжувача». Ну і звісно, якщо хтось із держав світу проведе зі США як із депозитарієм, офіційні консультації щодо РФ та Статуту ООН – це було б також неплохо. Адже країн, що потерпали іноді від російського неправомірного вето у Радбезі багато, може й знайдеться хтось сміливий та наполегливий.

Насамкінець поясню, чому цей питання є важливим та не може розглядатися як юридична «гра у бісер». Адже системне розхитування РФ світового правопорядку вже вийшло, після подій 2014 року, за межі неповернення. Тому рано чи пізно систему ООН буде переформатовано в умовах нових світових реалій – або як результат перемоги авторитарних країн та загибелі світової демократичної цивілізації – або наоборот.

В іншому (сподіваюся більш прийнятному для читачів) варіанті офіційне повернення коаліції переможців до питання «а що та на яких підставах у цьому залі роблять російські дипломати?» буде найменш проблемним варіантом переформатування системи ООН. З позбавленням переможених диктатур їх надмірних наднаціональних можливостей. Готуватися до цього варто вже зараз.