Законопроєкт № 15372-1: чому в одному законопроєкті об’єднали контроль за тютюном та фінансовий моніторинг PEP

20 липня 2026 року до Верховної Ради України внесено альтернативний законопроєкт № 15372-1. На відміну від основного законопроєкту № 15372, який був присвячений виключно цифровому контролю за обігом тютюнової сировини, альтернативний проєкт додатково пропонує змінити правила застосування ризик-орієнтованого підходу під час фінансового моніторингу політично значущих осіб (PEP). Поєднання настільки різних за предметом регулювання питань робить законопроєкт нетиповим та заслуговує окремого аналізу.

Цифровізація державного контролю за обігом тютюнової сировини

Законопроєкт № 15372-1 пропонує нову модель державного контролю за обігом тютюнової сировини шляхом запровадження:

• електронної простежуваності та маркування. Кожна одинична упаковка тютюнової сировини маркуватиметься графічним елементом електронної марки акцизного податку під час пакування. Система фіксуватиме рух сировини від імпортера або виробника сировини до виробника готових виробів;
• єдиного реєстру виробників тютюнової сировини. Реєстр міститиме геодезичні координати земельних ділянок, дані про площі посівів, сорти насіння та фактичну врожайність. Реєстр буде інтегрований з іншими державними базами даних та даними супутникових систем;
• тотального фізичного контролю. Виробники сировини будуть зобов’язані мати контрольно-пропускні системи з автоматичною фіксацією номерів авто та їх зважуванням, а також цілодобове відеоспостереження. Архів відеозаписів повинен зберігатися не менше 30 днів, а обсяг пам’яті системи має становити не менше 40 терабайтів;

GPS-моніторингу транспорту. Запроваджується дистанційний контроль за переміщенням сировини. Транспортні засоби повинні бути обладнані технічними засобами, що передають дані про їх маршрут та місцезнаходження в режимі реального часу.

Нові правила маркування мають бути впроваджені з 1 липня 2029 року, а вже через рік уся немаркована сировина взагалі вилучатиметься з обігу.

 Підхід, запропонований законопроєктом, загалом відповідає Директиві 2014/40/ЄС, якою на території Європейського Союзу запроваджено загальну систему простежуваності Track and Trace. На сьогодні така система в ЄС застосовується до готових (оброблених) тютюнових виробів — сигарет, тютюну для самокруток, сигар та снюсу з вмістом тютюну. Основний принцип системи — маркування споживчої упаковки унікальним ідентифікатором та контроль переміщення від фабрики/імпортера до першої роздрібної точки. Необроблений тютюн (листя, сировина) не є «готовою тютюновою продукцією» у розумінні Директиви. Європейська Комісія лише у липні 2025 року ініціювала внесення змін до Директиви щодо включення необробленого тютюну до сфери її дії. Український же законодавець пропонує запровадження механізму електронної простежуваності одразу як готових тютюнових виробів, так і тютюнової сировини.

25 листопада 2025 року народними депутатами України Ковальчуком О. В., Гетманцевим Д. О. та іншими вже подавався законопроєкт № 14245 про внесення змін до законодавства щодо підвищення ефективності контролю за виробництвом та обігом тютюнової сировини. Вказаний законопроєкт був відхилений 10 червня 2026 року. Серед зауважень до законопроєкту було й те, що до нього не надано належного фінансово-економічного обґрунтування щодо обсягу потреби у відповідних видатках. Аналіз пояснювальної записки та тексту законопроєкту № 15372-1 свідчить, що частина зауважень, висловлених під час розгляду законопроєкту № 14245, залишилася неврахованою.

Запровадження системи простежуваності Track and Trace щодо тютюнових виробів є одним із елементів виконання Україною зобов’язань щодо наближення законодавства до права ЄС. Однак запровадження одночасного контролю як за готовими тютюновими виробами, так і за тютюновою сировиною істотно розширює обсяг державного регулювання. За відсутності належного фінансово-економічного обґрунтування та фахового обговорення виникає питання щодо реалістичності й пропорційності такого підходу.

Удосконалення ризик-орієнтованого підходу у фінансовому моніторингу

У червні 2026 року на підпис Президентові України був направлений Закон України № 4903-ІХ (законопроєкт № 15111-д), який вносить суттєві зміни до статті 11 Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (далі — Закон № 361-IX), зокрема в частині скасування довічного статусу посиленого контролю PEP.

Законопроєкт № 15372-1 розвиває підходи, закладені в Законі № 4903-ІХ, та пропонує низку змін, спрямованих на вдосконалення застосування ризик-орієнтованого підходу у сфері фінансового моніторингу:

• запроваджується автоматизований моніторинг операцій, що відповідають ризик-профілю клієнта і не містять ознак підозрілості. Якщо система виявляє відхилення або підозрілу операцію, тоді вже проводиться індивідуальна перевірка. Також дозволяється контрольований міжбанківський обмін даними для підтвердження джерел походження коштів клієнта;
• здійснюється спрощений порядок оцінки та переоцінки ризику клієнта, якщо рахунок фактично не використовується або використовується переважно для зарплати, пенсії, соціальних виплат і ризик залишається низьким. Крім того, заборонено повторно витребовувати документи, які вже наявні або можуть бути отримані з державних реєстрів через електронну взаємодію;
• деталізується порядок відмови у відкритті рахунку чи проведенні фінансової операції. Законопроєкт передбачає, що статус PEP сам по собі не є підставою для відмови, яка допускається виключно у випадках, визначених статтею 15 Закону № 361-IX. При цьому пояснення причин та обставин, що стали підставою для відмови, мають бути надані письмово протягом п’яти робочих днів із можливістю пролонгації строку до десяти днів;
• наголошується на тому, що після спливу дванадцяти місяців із дня, наступного за днем припинення виконання особою визначних публічних функцій, посилений моніторинг завершується, а заходи можуть застосовуватися лише за наявності документально підтвердженого ризику. Крім того, рішення про продовження вжиття заходів обов’язково переглядається суб’єктом первинного фінансового моніторингу не рідше одного разу на рік.

Запропонований підхід узгоджується з європейською практикою протидії необґрунтованому de-risking. Зокрема, Європейський банківський орган наголошує, що відмова цілим категоріям клієнтів без урахування індивідуального профілю може свідчити про неефективне управління ризиками, а Регламент ЄС 2024/1624 вимагає застосовувати заходи щонайменше 12 місяців і далі, доки пов’язаний із колишньою функцією ризик не припиниться.

Формально між змінами до законодавства про державне регулювання обігу тютюнової сировини та змінами до законодавства у сфері фінансового моніторингу відсутній безпосередній предметний зв’язок. Вони регулюють різні сфери суспільних відносин, мають різну мету та різне коло суб’єктів. Пояснювальна записка не містить окремого обґрунтування причин поєднання в одному законопроєкті двох різнопредметних блоків законодавчих змін. До такого самого поєднання Верховна Рада вже вдалася під час ухвалення Закону України № 4903-ІХ, який стосувався оподаткування доходів, отриманих через цифрові платформи, а також фінансового моніторингу РЕР. Станом на час підготовки статті Закон залишається непідписаним Президентом України. Чи пов’язано це саме з включенням до нього непрофільних правок, достеменно невідомо, однак така законодавча конструкція може ускладнювати проходження законопроєкту. Така практика об’єднання різнопредметних питань у межах одного законопроєкту не узгоджується з принципами належної законодавчої техніки, ускладнює його експертну оцінку та створює додаткові ризики під час проходження законодавчої процедури.